[опубликовано 25 Марта 2013]

Зарема Ибрагимова

Создавая в Кавказском крае наместничество, так называемое военно-народное управление, не разрешая населению иметь земства, не предоставляя Кавказу прав иметь общеимперские судебные органы, ограничивая деятельность городских управ, правительство по существу не управляло Кавказским краем, а продолжало вести себя здесь как в недавно завоёванной стране. В 1927 году А.В. Померанцев писал: «При царской власти Кавказ был всегда на военном положении. Только советская власть освободила Кавказ от военного гнета…»[1]. Лишая народы Кавказа законных прав в области местного самоуправления, царское правительство ставило их в исключительное положение неполноправных граждан страны…[2]. Не отрицая наличия определенной гибкости центральной власти империи в решении проблем управляемости ее национальными окраинами, следует все же подчеркнуть, что на протяжении XIX – началаXX вв. поиски баланса между центростремительными тенденциями в этой политике и учетом национальной специфики, воплощаемой в функционировании органов местного самоуправления, приносили лишь временный эффект. Со второй половины XIX века, опираясь на утверждавшееся как на Западе, так и в России убеждение, что наибольшие потенции развития заложены в национальном государстве, царизм стал последовательно проводить политику более тесного включения окраин в централизованную общероссийскую систему управления. Приходится констатировать тот факт, что руководству империи так в целом и не удалось построить свои отношения с основными социальными силами российского многонационального общества – в том числе и в сфере административного управления – по принципу взаимоприемлемого диалога и скоординированного учета всех интересов[3].


Анализ так называемого «военно-народного» управления представляет для нашего исследования особый интерес, так как именно оно должно было, по мнению целого ряда влиятельных российских политиков середины XIX века, заложить основы политической стабильности на Северном Кавказе, предотвратить распространение шариата и основанного на нём движения мюридизма, как наиболее серьёзной опасности для российского владычества на Кавказе, создать постепенно в регионе условия для распространения общероссийской правовой системы и «насаждения русской гражданственности» в сознании горцев[4]. Система военно – народного управления являлась специфичной для Северного Кавказа и носила относительно прогрессивный характер. В частности, на первых порах съезды доверенных представителей позволяли населению чувствовать себя защищенными от произвола чиновников[5].


За понятием «военно-народное» управление во второй половине XIXвека закрепилось два значения: особой, отличной от общеимперской системы административных органов по управлению горцами Кавказа и принципа управления «туземными» племенами. Сущность этой судебно-административной системы довольно точно и кратко охарактеризовал наместник Кавказа генерал-адъютант граф И.И. Воронцов - Дашков: «Система военно-народного управления, созданная на Кавказе в период борьбы русских войск с местными горцами, - основана на сосредоточении административной власти в руках отдельных офицеров, под высшим руководством главнокомандующего Кавказской армии и на предоставлении населению во внутренних делах ведаться по своим адатам». При этом допускалось привлечение в низшую администрацию и суд «местного, отчасти выборного элемента»[6]. Главные черты военно-народного управления: 1) Единоначалие; 2) Возможность быстрого перемещения и призыва войск; 3) Народный суд[7].

Как правило, активное воплощение в управленческой практике на Северном Кавказе принципов «военно-народного» управления связывается с именами наместников Кавказа М.С. Воронцова (1844-1854) и А.И. Барятинского (1856-1862). Хотя, по мнению кавказского историка, начальника военно-исторического отдела штаба Кавказского военного округа С. Эсадзе, опиравшегося в своих исследованиях на богатый фактический архивный материал «..творца этой системы трудно определить, так как она создавалась во время военных действий и под влиянием военной обстановки»[8]. Действительно, идея создания системы «военно-народного» управления не возникла в одночасье в коридорах кавказских или центральных властей. Военно-народное управление создавалось под влиянием обстоятельств, не терпящих отлагательства, ещё в ходе многолетней Кавказской войны. Несомненно, элементы военно-народного управления внедрялись с самого начала войны и постепенно укоренялись в виде распоряжений военных начальников, в руках которых сосредотачивалась обыкновенно и гражданская власть.


С завершением Кавказской войны назрела необходимость изменить структуру управления краем, которая до этого строилась не по принципу отдельных административных единиц, а подразделялась на территориальные районы военных действий отрядов Кавказской армии (Правое крыло, Левое крыло и т.д.). Возникла необходимость в создании самостоятельных административных единиц (область, наибство) военно-народного управления и центральных учреждений для руководства и регулирования управления подданными[9].


К концу XIX в. все области Российской империи подразделялись на входившие и не входившие в состав генерал – губернаторств. К первой группе относились Терская и Кубанская области. Области, не входившие в состав генерал – губернаторств (Уральская, Область Войска Донского), подчинялись непосредственно министрам. Для областей, входивших в состав Кавказского края, положительным моментом управления являлось совпадение административных границ края и специальных округов (почтового и финансового), что приводило систему, например, финансово – контрольную, в относительную упорядоченность, по сравнению с Сибирью или Степным генерал – губернаторством, где территория одной области могла входить в разные финансовые или горные округа.


Область, в государственном устройстве Российской империи, представляла собой самостоятельное административно – территориальное образование, формируемое в соответствии с региональной политикой государства и создаваемая на присоединенных или приграничных территориях с целью постепенной интеграции последних в общеимперскую систему государственного устройства и местного управления, с сохранением местных особенностей управленческо – регулятивного характера, отражающих специфику геополитического положения, этнического состава населения, а также традиции социального управления и нормативного регулирования общественных отношений[10].


В областном управлении необходимо обозначить одну из основных проблем исследования, которая заключается в отсутствии однообразия и сочетании военного и гражданского начал властвования. Особое значение для оформления милитаризированного характера областного управления имело присутствие регулярных и казачьих войск в пределах административно – территориальных образований. На основании временных положений, местные органы управления совмещали в себе гражданские, военные и военно-административные функции. Итак, в целом, характеризуя местное управление, представляется обоснованным вывод о существовании и закреплении трех степеней в системе государственного регионального властвования: область, округ и город, в зависимости от объекта направленности, при этом, собственно уровней существования два: область и округ, т.к. городское управление еще не до конца оформилось[11].


В специальной исторической литературе вопрос о генезисе, становлении и развитии военно-народного управления остаётся малоизученным. Происхождение этой формы правления, вероятно, связано с воеводской системой, претерпевшей соответствующую трансформацию. Обращает на себя внимание тот факт, что она фиксируется, как правило, на окраинных территориях, присоединённых в результате военных действий. Система военно-народного управления присутствовала в Средней Азии и Казахстане. Несомненно, она имела здесь некоторую специфику. В отличие от Кавказа, где этот термин соотносился в основном с горскими народами, здесь он распространялся преимущественно на кочевое население. Однако сущность этого понятия определялась его ведущим смысловым компонентом, выражавшим объединение функций военной и гражданской власти. Кроме того, в нём отразилось и сохранение традиций местных «народных органов». Под «народными органами» имелось в виду управление по старинным родоплеменным обычаям, базировавшимся на «народных» выборных началах, а также судопроизводство по написанным законам и шариатским нормам.


Рассматриваемая форма административного управления имела свои подвиды. Своеобразным вариантом являлась кантональная система в Башкирии, введённая в конце XVIII в. для перевода служилых башкир и мещеряков в военное сословие. Немалую роль в её зарождении сыграло стремление царских властей ослабить накал социального напряжения в Приуралье. Прежде всего, надо было сбить волну перманентных восстаний башкир, наивысшей точкой которых стало участие их в пугачёвском движении 1773-1775 гг. Согласно Указу от 10 апреля 1798 г. создаётся 11 башкирских и 6 мещерякских кантонов. Эта система, призванная также пополнить малочисленный состав оренбургских и уральских казаков, просуществовала до 1865 года[12].


Военно-комендантская система преимущественно служила формой административного устройства на переходном этапе от временного к стационарному управлению, и поэтому ей был присущ ряд существенных недостатков. Главным образом это выражалось в отсутствии твёрдо установленных правил судопроизводства, норм сбора налогов и контроля за деятельностью администрации. Применительно к Северному Кавказу XIX века военно-окружная система выступала как составная часть военно-народной формы правления[13].


В 1852 году, в качестве эксперимента в перешедшей к России части Чечни было создано самостоятельное военно-административное управление, получившее название Чеченского управления. Военно-народная система управления горцами, разработанная А.И. Барятинским, рассматривалась в Петербурге как «временная, краткосрочная мера». Российское правительство имело своё собственное видение вопроса о дальнейшем административном развитии чеченских обществ. Так, в 1852 году военный министр В.А. Долгоруков сообщал главнокомандующему на Кавказе М.С. Воронцову секретное указание Николая I « об окончательном устройстве покорных чеченцев». По мысли императора, наиболее целесообразной формой административного развития Чечни являлось слияние чеченцев с казачьим населением. Для достижения этой цели Николай I предлагал Воронцову «исподволь и постепенно вводить их в круг обязанностей казаков», привлекать к военным действиям «особыми командами при казачьих полках, соблюдать благоразумную осторожность и не оскорблять обычаев их». Николай I даже делал прогнозы возможного причисления аулов Малой Чечни к восьмой казачьей бригаде; что касается Большой Чечни, то её причисление « к бригадному округу», - считал он, - «укажет дальнейший ход дел». Примерно такой же императору виделась перспектива «обустройства» и других горских народов, живших по соседству с Кавказской линией[14]. В «Записке Главного штаба Кавказской армии о преобразовании приставских управлений на Кавказе», составленной в 1858 году, отмечалось, что 4-х летний опыт деятельности Чеченского управления «вполне оправдал цель своего учреждения»[15].


Чеченское управление состояло из начальника и народного суда, т.е. возрождённый прообраз традиционного « Мехк-кхел», ликвидированного во время имамата Шамиля. Начальником Чеченского управления был назначен полковник А.И. Барталомео. В его подчинении находились 2 офицера, помощник и несколько конвоев из милиции. При суде состояло 2 переводчика, главный кадий и 3 старейшины, знавшие правила адата. С учреждением военно-административного аппарата управления на основе «Прокламации Чеченскому народу», обнародованной за подписью главнокомандующего армией Барятинского, был составлен свод законов – «Правила для управления покорёнными чеченцами», которыми должны были руководствоваться власти. Свод был переведён на арабский язык[16].


1 апреля 1858 года было издано «Положение об управлении Кавказской Армией», которое предусматривало включение в состав Главного штаба особого отделения «по горским народам», не вошедшим в состав гражданского управления[17]. Это «Положение» явилось первым законодательным утверждением системы «военно-народного управления», фактически сложившейся по мере завоевания края[18]. Однако в нём не было ни общих, ни частных определений о порядке управления, кроме обозначения штатных должностей. Дальнейшее развитие военно-народного управления, с входящей в его состав судебной частью, последовало не в законодательном, а в инструкционном порядке, и притом с постепенным ограничением участия в нём народного элемента. Введённые князем Барятинским «военно-народные» управления носили преимущественно полицейский характер и могли служить только переходным этапом от военного положения к гражданской жизни. Сами чиновники в неформальной обстановке называли данное управление «военным»[19].


Формально управление Терской и Кубанской областями осуществлялось на основании общих губернских учреждений, но с многочисленными изъятиями и прибавлениями, которые обусловили его полувоенный характер и неограниченную власть начальников области, округа и даже участка над подчинённым горским населением. «Сущность системы военно-народного управления, говорил сенатор Н.М. Рейнке, - состояла в том, что в покорённых землях управление вверялось военачальникам, с привлечением к участию, как в низшей администрации, так и в суде, местного, отчасти выборного элемента»[20]. Порядок административной регламентации, как более гибкий, представлялся более целесообразным. Местному населению не дано было право самоуправления[21].


В 1860 году «Кавказская линия», потерявшая своё значение как «пограничной кордонной черты», была упразднена[22]. 24 мая 1860 года генерал-фельдмаршал Барятинский издал Приказ о создании при Главном штабе Кавказской Армии «Канцелярии по управлению кавказскими горцами». В 1865 году оно было переименовано в «Кавказское горское управление», а в 1880 году в «Кавказское военно-народное управление»[23]. В 1883 году «Кавказское военно-народное управление» упразднили, а состоявшие в его ведении областные управления были подчинены непосредственно Главноначальствующему гражданской частью на Кавказе. Начальнику Терской области присвоили права Военного губернатора и учредили при нём военную канцелярию[24].


15 марта 1873 года был утвержден герб Терской области: «В черном щите, серебряная волнообразная перевязь вправо. Императорский штандарт на золотом древке. Щит увенчан древней Царской Короной и окружен золотыми дубовыми листьями, соединенными Александровской лентой». Серебряная перевязь символизирует Терек, который долгое время был русской границей на Северном Кавказе. Теперь оба его берега были объединены Императорским штандартом, и Терек стал полностью российским – таков основной смысл этого герба. Проект герба города Грозного был выполнен Б.В. Кене. Он изобразил на лазоревом щите – серебряную гору, сопровождаемую по бокам двумя золотыми морскими лилиями. В правой вольной части – герб Терской области. Гербам присуща такая особенность, как помещение областного герба в их вольной части. Этот прием не противоречит правилам геральдики. Размещение областного герба в вольной части показывает не соподчиненность, а территориальную принадлежность города или области[25].


Уже в первые годы своего существования местные административные органы управления стали пропитываться духом канцелярщины и бюрократизма. Инертность местных органов военно-народного управления и стремление только отписаться от запросов начальства проникло во все дела, которые поэтому и не разрешались не только годами, но даже десятилетиями, как, например, важнейшие земельные дела в Терской области[26]. Русская власть старалась соприкасаться с горцами только тогда, когда с населения нужно было взыскать налог или штраф, посадить в тюрьму или выслать из области. Ограничения в деятельности, невозможность гласного обсуждения своих дел и вынужденные негласные обращения к власти неминуемо вызывали у населения раздражение. Гласная совместная работа русских и горцев в земствах и административных органах могла бы до известной степени устранить это нежелательное явление[27]. Один из современников той эпохи констатировал : « ..Испытанная долгими годами система административной опеки, кроме горького разочарования, иных результатов не принесла.… Уже и наместник, и передовая часть населения поняли, что если ввести в области земское самоуправление, сами туземцы, сделавшись хозяевами своей судьбы, не замедлят проявить всю свою богатую энергию в области материальной и духовной на пользу не только себе и окружающим, но и общему нашему отечеству – Великой России»[28].


Администрация военного типа, с военными правителями во главе, поддерживаемая силами армии и Терского казачьего войска, не собиралась расширять демократические порядки в регионе, который считала чрезмерно «взрывоопасным»[29]. О том, чтобы администраторы изучали язык коренных жителей Кавказа, их обычаи и понятия не было и речи. Горцам не разрешалось вмешиваться в административные и хозяйственные дела, от которых зачастую зависело не только их благосостояние, но и жизнь[30]. Даже небольшой демократический элемент в военно-народной системе управления резко ограничивался разными условиями, например, выборные представители суда должны были находиться под ведением назначаемого от правительства лица, которое должно было наблюдать за применением адата [31]. Анализ всей имеющейся весьма обширной базы данных показывает, что в основе имперского подхода к осмыслению состояния «чеченского вопроса» и происходивших на Северном Кавказе событий лежали, как архаично – традиционные стереотипы («дикари», «фанатики»), так и новые «фантомы» - страхи перед угрозами крупных восстаний и отделения обширных кавказских территорий от Российской империи[32].


Начальник Военно-исторического отдела Штаба Кавказского военного округа генерал-лейтенант Чернявский, объясняя, почему после покорения Восточного Кавказа здесь пришлось вводить «военно-народное управление», ссылался на то, что «…прошлая история горских племён и неумение оценить милости Царя, предоставившего многим из них собственных правителей и допустившего у них собственное самоуправление в широком смысле, доказали, что для этих диких народов подобные льготы ещё рановременны. Одного внешнего надзора за горцами недостаточно, так как в этом случае угроза новых возмущений с их стороны остаётся. Здесь нужна сила повелевающая, обуздывающая и управляющая. Военно-народная система, при которой каждый административный начальник являлся в то же время военачальником, имевшим право высылать вредных жителей в административном порядке, а, в случае необходимости, для прекращения беспорядков, употреблять силу оружия, вполне соответствовала данному требованию»[33].


С. Эсадзе указывает на то, что политические и экономические условия, в которых оказался Кавказский край при длительном противостоянии горцев и русских, фактически делали неизбежным формирование особых принципов управления в данном регионе. Военный характер управления покорёнными горцами Эсадзе объясняет достаточно просто. В период ожесточённого противоборства вопросы экономического и гражданского устройства края отодвигались на «задний план», а вопросы безопасности главенствовали во всём[34].


Кавказская война была страшной трагедией для всех вовлеченных в нее сторон – и для горцев, и для русских, в которой зачастую гибли и страдали именно безвинные люди. Массовое уничтожение царскими войсками горских селений привело к ожесточению горцев и психологическому неприятию установившейся власти[35]. В правительстве отдавали себе отчет в том, что без замирения с горским населением Северного Кавказа, без обращения бывших врагов в верноподданных царя и без подчинения их условиям гражданского быта российской государственности, нельзя ни наладить ход мирной жизни в кавказском регионе, ни решить всех иных первостепенных задач по водворению края в состав империи. Правительство отдавало себе отчет и в том, что данная задача потребует много времени, постоянных усилий, поиска способов и особых приемов налаживания мирной жизни и большой осторожности в обращении с местным населением. В зависимости от обстоятельств и реакции различных горских обществ на приход России на Кавказ использовались разнообразные меры[36].


Царские власти включали представителей чеченского этноса в различные имеющиеся в монархии сословия и сословные группы (дворянство, казачество, купечество и т.д.) с распространением на них соответствующих прав и обязанностей. Признавая ислам, как законно существующую в стране религию, царские администраторы учитывали особенности ислама и мусульманских традиций. Это побуждало власть организовывать особый, с использованием Корана порядок принесения мусульманской воинской и судебной присяги, предоставлять время и место для ежедневной пятикратной молитвы, обеспечивать возможность паломничества желающих верующих по Святым местам. Решая все подобные вопросы в рамках реализации задачи – «минимум», политики империи никогда не забывали о необходимости постараться достичь и другой задачи – «максимум» - оптимально удобно и выгодно для государства интегрировать чеченцев и другие мусульманские народы в состав Российской империи[37].


В ходе проведения многих административных реформ российские чиновники приходили к выводу, что для установления прочной российской власти в Чечне, реального присоединения края к России необходимо более активное использование экономических средств, распространение среди горцев просвещения, установление контактов с умеренной частью духовенства и т.д.[38]. Наиболее непримиримым к России горцам, была предоставлена возможность выселиться в единоверную Османскую империю, с которой у них сложились давние связи во многих сферах жизни, если они не желали принимать условий от «неверных», особенно это было характерно для Западного Кавказа. Кроме того, следует отметить и то обстоятельство, что переселение горцев стало следствием не только прихода России на Кавказ, но также и результатом политики Османской империи и ряда европейских стран в этом стратегически важном регионе[39].


Известный публицист, разрабатывавший теорию колониального господства России в Азии, бывший адъютант наместника Барятинского Р.А. Фадеев, чрезвычайно высоко оценивая преимущества выработанных при фельдмаршале А.И. Барятинском форм «военно-народного» управления горцами, считал, что данное управление является, хотя и в первоначальном виде, образцом управления для новых потенциальных азиатских владений России. Эта, по его мнению, именно та форма правления, которая не отталкивает от себя население и не обращает новые приобретения в бремя для государства[40]. В некотором смысле он был прав, имея в виду, что уже с 60-х годов XIX века весь административный аппарат в Чечне и Ингушетии содержался в основном на средства, собираемые с народа[41]. Административное устройство региона было подчинено интересам фискальной политики царизма[42].


Военно-народная система представляла большие возможности для злоупотребления чиновников, за что её постоянно критикуют современные учёные-кавказоведы, однако она же обладала рядом важных преимуществ. Военные начальники не были втянуты во внутреннюю борьбу в горских обществах, большие полномочия позволяли им оперативно реагировать на любые чрезвычайные ситуации, - быстро пресекать междоусобицы и мятежи. Участие в управлении представителей населения, использование в судопроизводстве адата и частично шариата позволяло приспосабливать российское управление к обычаям горцев, их складу ума и поведения [43].


Последнее десятилетие имперского управления на Северном Кавказе показало, что военно-народная система управления, созданная для обеспечения покорности горцев и укрепления позиций российских властей в регионе после завершения Кавказской войны, исчерпала свой прежний стабилизирующий потенциал. В новых социально-политических и экономических условиях стало очевидным, что эта система уже не только не способна гарантировать поддержание политической стабильности в крае, но и сама в определенной мере становится причиной данной нестабильности, препятствуя созданию условий для удовлетворения растущих потребностей населения, консервируя устаревшие принципы управления горцами. Среди российских чиновников постепенно крепло мнение о возможности отказа от прежней системы управления горцами, но при этом по-прежнему не предполагалось в полной мере распространять на регион общеимперскую систему управления, предлагались лишь различные компромиссные варианты административно-судебного устройства для горцев[44].


С упразднением наместничества была намечена и ликвидация военно-народного управления путём передачи всех местностей, находящихся в ведении Военного министерства, общей гражданской администрации по линии Министерства внутренних дел. Инициатором здесь выступило как раз Военное министерство, желавшее переложить в принципе не свойственные ему функции по ведению всех административных дел военно-народного управления на других. Разработанный в Петербурге в конце 1881 г. проект реформы административной системы Кавказа характеризовался стремлением приблизить эту систему к общероссийским стандартам и максимально сократить автономию региональной администрации. На замечания Михаила Николаевича относительно необходимости сохранения военно-народного управления Александр III представил следующую резолюцию: «Это всё, конечно, князь Дондуков выяснит на месте. Моё убеждение, что многое можно сократить и упростить». Были отвергнуты доводы наместника о сложности выполнения задачи разоружения кавказских горцев (с резолюцией «По - моему, это только отговорки») и важности поддержания на Кавказе крупного военного контингента. Однако руководство Министерства внутренних дел признало свою неготовность к поддержанию безопасности в занятых коренным населением районах Кавказа [45].


Пока проект рассматривался в петербургских коридорах власти, в 1887 году возник вопрос о необходимости поднятия угасающего на Кавказе духа казачества как оплота империи на южных рубежах. В правительственных кругах пришли к заключению, что Кубанское и Терское казачьи войска потеряли присущие им воинские доблести. Объяснение этому явлению находили в том, что в администрации данных областей преобладает режим гражданский, а не военный. Поэтому было разработано и высочайше утверждено в марте месяце 1888 года новое «Учреждение управления Кубанской и Терской областями и Черноморским округом», по которому управление этими местностями возлагалось на Военное министерство[46]. 16 апреля 1888 года последовал приказ по Военному ведомству, который, не меняя в целом системы управления Терской областью, всё административное и полицейское управление области, за исключением Отдельного корпуса жандармов, в полном объёме, передавал из Министерства внутренних дел в ведение Военного министерства. С этого времени в Терской области был узаконен военно-полицейский режим[47]. Отныне военная и гражданская власть на местах сосредотачивалась в руках казачьей администрации. Военно-казачьей администрации в лице начальника области и атаманов отделов подчинялось не только войсковое, но и иногороднее и горское население. Как первые, так и вторые не были представлены в органах управления на уровне области и отделов[48].


После 1888 г. реформа военно-народной системы была практически похоронена. Передача управления Терской и Кубанской областей под контроль военного ведомства во многом сняла данную задачу с повестки дня. Кроме того, отношение в верхах к этой системе со временем изменилось. В 1895 году Николай II при чтении всеподданнейшей записки преемника Дондукова - Корсакова на должности Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе С.А. Шереметева подчеркнул встретившееся в тексте выражение «военно-народная система» и поставил против них резолюцию «Самая лучшая на Кавказе». Министерство внутренних дел, разумеется, было не в состоянии самостоятельно, без участия представителей кавказской администрации, подготовить новый проект реформы. Дондуков - Корсаков, которого вполне устраивала действовавшая система военно-народного управления, не торопился представлять новый проект реформы, тем более что с формальной точки зрения задачу, поставленную перед ним правительством (подготовка административной реформы на Кавказе) он выполнил. К тому же вскоре представился законный повод к тому, чтобы отозвать подготовленный им проект из Петербурга: преобразование системы управления Терской и Кубанской областей. Главноначальствующий, сославшись на необходимость согласовать свой проект с изданным в 1888 году «Учреждением управления...» этих областей, потребовал от Министерства внутренних дел вернуть ему подготовленные в 1885 году документы. Это требование было выполнено. Неудивительно, что кавказская администрация на запросы министерств о судьбе проекта реформ могла отговориться занятостью.


Устойчивость кавказской «обособленности» на протяжении всей второй половины XIXвека, как представляется, обуславливалась далеко не только личными качествами представителей региональной администрации, но и искусством бюрократической интриги администрации, заинтересованной в защите своих интересов на Кавказе. Иначе сложно объяснить, к примеру, столь резкую перемену во взглядах А.А. Шепелева, который буквально за несколько месяцев до своего назначения на Кавказ, предлагал отменить военно-народную систему, а в Тифлисе, превратился в её убеждённого соперника[49].


Паспортная система служила для администрации Терской области излюбленным средством стеснения даже хорошо ей известных лиц[50]. Терские горцы, в случае появления своего за Кубанью или в других частях Российской империи без паспортов, считались бродягами и злоумышленниками и как таковые наказывались[51]. Сложившаяся к началу XXвека система административного управления в Кубанской и Терской областях всё заметнее приходит в противоречие с укрепляющимися на Северном Кавказе капиталистическими отношениями. Наиболее уязвимой её частью являлось устранение не войскового населения от реального участия в управлении[52]. В этих условиях особое значение приобретала гибкость и дальновидность власти, ее умение не столько приспосабливаться к существовавшим в стране этнотерриториальным условиям, сколько повлиять на этнические анклавы посредством опережающих шагов, которые смогли бы удержать в равновесии всю Российскую империю и не допустить ее распада[53].


Неразделённость функций управления отдельными отраслями народной жизни, нередко отсутствие специальных знаний у должностных лиц, невозможность, и иногда и нежелание охватить вниманием все стороны жизнедеятельности населения, наложенные на его инерцию и консерватизм, вызванные различными запретами, становились тормозом в хозяйственном, культурном развитии местностей военно-народного управления. Для улучшения ситуации требовалось внесение изменений в судебное устройство, особенно по части влияния административной власти на судебные решения, но при использовании достоинств народного суда с его представителями от населения и учётом местных обычаев. Ликвидация военно-народного управления должна была повлечь за собой реорганизацию судебной системы. Принципиальным было бы выведение суда из сферы влияния административной власти, а это связывалось с распространением на край Указа от 12 декабря 1904 года, обязывавшего строго соблюдать в судопроизводстве внутренних губерний России принципа разделения административной и судебной властей[54].


После восстановления наместничества генерал-адъютантом И.И. Воронцовым-Дашковым были подвергнуты критике недостатки военно-народного управления[55]. Наместник полагал неуместным до сих пор существовавшее полновластие военного ведомства в Кубанской и Терской областях, где численность гражданского населения даже превышала казачье население. «Военные губернаторы и окружные начальники с их помощниками, - считал наместник, - состоя на службе по военному ведомству, ныне уже являются представителями не армии, а чисто гражданского управления, и функции их не заключают в себе ничего военного, а представляются только объединёнными в руках этих должностных лиц функциями обычных губернских и уездных управлений»[56]. И.И. Воронцов - Дашков внёс предложение о применении к соответствующим местностям системы губернского управления, выработанной для внутренних районов России. А в основу плана реформирования сельского управления мыслилось положить земский принцип, начала действительного самоуправления.


Напомним, что согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях»(1864), в национальных районах (Польша, Кавказ и др.) земства не вводились[57]. Вопреки распространённому взгляду о неподготовленности Кавказа для восприятия начал земского самоуправления, граф Воронцов - Дашков, наместник Кавказа твёрдо надеялся, что именно с помощью земских учреждений можно быстрее достигнуть умиротворения края. Но реализовать эти планы и предложения не удалось[58]. Введение земства в Терской области означало бы конец самоуправству чиновников. Общероссийское юридическое законодательство полноправно распространилось бы на данный регион. Однако местные бюрократы опасались потери своей абсолютной власти и докладывали в вышестоящие инстанции, что горцы ещё не готовы к принятию земской системы. Однако, по мнению Ю.П. Проценко, именно горцы, как ни какое другое население империи, было готово к самоуправлению. « В умении понимать свои потребности, - писал он, - в сознании необходимости соединять частные усилия на общие цели, например, в прокладке дорог, канав, никакой горец не уступит русскому мужику, в чём свидетельствуюсь своим 19-летним знакомством с кавказскими горцами»[59]. 14 января 1914 года 37 членами Государственной думы было внесено законодательное предложение «О введении земских учреждений в Терской области». По заявлениям депутатов «…Сама система управления горцами как бы нарочно создаёт и закрепляет атмосферу недоверия к власти»[60].


М.Т. Драгоманов, широко образованный человек, с 1876 года бывший политическим эмигрантом за границей, отмечал недостатки системы управления в Российской империи. «Когда мы задались мыслью, что вечно стоять с поднятой палкой неприятно и неудобно для нас, - писал он в своих “Политических сочинениях”, - когда сообразили, что полицейская диктатура есть явление исключительное, а не нормальное, надо было изыскать средства реорганизации страны…Новая система состояла бы в поднятии на окраинах коренных народностей, в уважении к каждой коренной народности в её пределах, в помощи массам каждой народности в экономическом и культурном отношении, - словом, в системе правления симпатий всех масс населения на окраинах мерами, ведущими к материальному и нравственному развитию их сообразно их нуждам и характеру. Так нет, система эта показалась что-то слишком уж необычной и новой»[61].


Противники отмены военно-народной системы на Кавказе, как и прежде, ссылались на то, что, несмотря на желательность данной меры, ввиду «исключительных свойств населения», осуществлять ее опасно, так как это может вызвать восстание. Департамент полиции, не поддержавший в 1908 г. инициативу наместника, указывал на то, что предварительно необходимо поднять культурный уровень населения в местностях с военно-народным управлением. Таким образом, возникал парадокс: система военно-народного управления, по мнению одних царских чиновников, тормозила культурное развитие населения, ей подведомственного, но для того, чтобы ее упразднить, по мнению других, необходимо было дождаться, когда у этого же населения культурный уровень возрастет[62].

В последний раз перед мировой войной вопрос о военно-народном управлении на Кавказе затрагивался на заседании Государственной думы в августе 1913 года, где было принято решение рекомендовать наместнику разработать проект закона об упразднении «военно-народной системы» и замене её административным устройством на общих основаниях с остальными местностями края. После вступления России в мировую войну какие-либо изменения в системе управления стали возможны только в оборонительных и охранных целях. Таким образом, военно-народное управление просуществовало на Кавказе вплоть до революционных событий 1917 года[63].

Примечание

[1] Померанцев А.В. Как живут и трудятся народы в горах Кавказа. – М.,Л.,1927. – С.3.

[2] Кузнецов Н.Д. Третья Гос.дума и национальная политика царизма на Кавказе. Автореф. дис. ...канд. ист. наук. - М.,1951. - С.12.

[3] Журавлев В.В. Заключение // Административные реформы в России: история и современность. – М.,2006. – С.618-619.

[4] Зиссерман А.Л. Фельдмаршал кн. А.И. Барятинский (1815-1879). Т.1. - М.,1888. - С.217.

[5] Батукаев М.Э. Особенности исторического развития Чечни и Ингушетии в пореформенный период. Дис. …канд. ист. наук. – Пятигорск,2006. – С.138.

[6] Рейнке Н.М. Горские и народные суды Кавказского края. - СПб.,1912. - С.6.

<...>